Transparentność służy Polsce, także w obszarze bezpieczeństwa
Budzący zaufanie społeczne system takich formacji mógłby stać się jedną z instytucji łączących Polaków. Ich rola dla Polski jest kluczowa, nie tylko w kontekście bieżącego funkcjonowania kraju, ale również planowania jego rozwoju. Jak powiedział Histmagowi Grzegorz Małecki, były Szef Agencji Wywiadu i prezes Fundacji Instytut Bezpieczeństwa i Strategii:
Służby specjalne są filarem bezpieczeństwa narodowego, dostarczając instytucjom i organom państwa wiedzy o bieżącej sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej, niezbędnej do podjęcia kluczowych decyzji o charakterze strategicznym pozwalających zapobiec niekorzystnych zjawiskom i zdarzeniom oraz w określonych sytuacjach podejmowania działania ograniczające lub eliminujące źródła zagrożeń dla interesu narodowego państwa.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, fot. Adrian Grycuk, na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Na tych samych warunkach 3.0 Polska Dlaczego służby?
Potencjał do służb jako środka zaufania jest widoczny w badaniach CBOS, które pokazują rosnące na przestrzeni lat zaufanie do Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W 2019 r. 47% Polaków dobrze oceniało jego pracę, podczas gdy złą ocenę wystawiło jedynie 13%. Tym niemniej, aż 40% z nas nie ma swojego zdania w tym temacie, i to obrazuje brak głębszego społecznego rozeznania w tym obszarze. Według powyższych badań również trzy czwarte Polaków (75%) dobrze ocenia pracę policjantów. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli (NIK) również system naboru do służb specjalnych daje gwarancję wyboru najlepszych kandydatów, co w świetle ograniczonej jawności ich funkcjonowania zwiększa zaufanie do zatrudnionych w nich funkcjonariuszy. Opinię tę potwierdza wypowiedź Kafira, byłego oficera wojskowego kontrwywiadu:
Oficerowie kandydaci do WSI nie szli do służby po koneksjach politycznych tylko po szkołach oficerskich, służbie w jednostkach wojskowych i po naprawdę ciężkiej selekcji, którą przechodził 1 na 50 kandydatów.
Tym niemniej, po innej kontroli NIK stwierdziła, że „ w wielu obszarach służby specjalne, pozbawione zewnętrznego cywilnego nadzoru, kontrolują same siebie”. Zdaniem prof. Artura Gruszczaka z Uniwersytetu Jagielońskiego „otoczka tajności i niejawności informacji o służbach i skutkach ich działań może łatwo tuszować niekompetencję, dezorganizację i brak zaufania ze strony partnerów instytucjonalnych”. Dlatego zwiększanie przejrzystości tego sektora jest w interesie wszystkich Polaków, niezależnie od preferencji politycznych.
System
System służb specjalnych RP składa się obecnie z 5 formacji. Dwie wywiadowcze (Agencja Wywiadu i Służba Wywiadu Wojskowego), dwie kontrwywiadowcze (Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Służba Kontrwywiadu Wojskowego) oraz służba specjalna do spraw zwalczania korupcji (Centralne Biuro Antykorupcyjne). Ukształtował się on w pierwszej dekadzie XXI wieku, kiedy służby cywilne powstały w 2002 r. z podziału Urzędu Ochrony Państwa, a służby wojskowe w 2006 r. w wyniku likwidacji Wojskowych Służb Informacyjnych. W tym samym roku powołano do życia CBA. Nad służbami cywilnymi bezpośrednie zwierzchnictwo sprawuje Premier RP (za pośrednictwem ministra-koordynatora ds. służb), nad wojskowymi zaś Minister Obrony Narodowej.
Siedziba Centralnego Biura Antykorupcyjnego, fot. Adrian Grycuk, na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Na tych samych warunkach 3.0 Polska Organy kontrolne występują na poziomie rządu oraz parlamentu. Rządowe Kolegium ds. Służb Specjalnych, które tworzy premier oraz ministrowie związani z obszarem bezpieczeństwa, spraw zagranicznych i finansów. Jego celem jest wyznaczanie kierunków oraz bieżący nadzór nad pracą formacji odpowiedzialnych za zbieranie informacji dla Rzeczypospolitej. Zdaniem NIK Kolegium nie ma możliwości weryfikacji poleceń wydawanych służbom. Na poziomie parlamentu funkcjonuje Komisja do Spraw Służb Specjalnych, która opiniuje akty regulujące te formacje, a w jej skład powinni wchodzić posłowie wszystkich partii. Wśród podnoszonych obecnie wątpliwości jest ograniczanie reprezentacji politycznej opozycji w Komisji oraz ograniczony zakres monitorowania polityki Rady Ministrów wobec służb specjalnych.
Oczywiście, pewne funkcje mają również inne organy w zakresie swoich kompetencji, np. NIK w obszarze gospodarności funkcjonowania instytucji RP, czy sądy w kontekście udostępniania danych telekomunikacyjnych. Kontrole te nie mają jednak charakteru całościowego.
Dlatego od lat mówi się o konieczności zmiany systemu nadzoru cywilnego nad służbami. Zdaniem G. Małeckiego:
Reforma służb specjalnych w Polsce, a właściwie budowa nowoczesnego i efektywnego systemu służb specjalnych, jest koniecznością, gdyż systemu takiego nie doczekaliśmy się do dnia dzisiejszego od upadku komunizmu. Podejmowane w przeszłości próby budowy takiego systemu nie powiodły się, sprowadzając się wyłącznie do ograniczonych i fragmentarycznych reform instytucjonalnych poszczególnych służb, bez przebudowy całego modelu funkcjonalnego ich działania oraz elementów stanowiących otoczenie, w którym one są ulokowane.
Pomysły na reformy pojawiają się regularnie. W 2013 proponowano przeniesienie ABW pod nadzór ministra spraw wewnętrznych oraz stworzenie lepszego mechanizmu koordynacyjnego. W 2017 roku pojawił się projekt ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Narodowego, która miała połączyć ABW z AW i utworzyć tzw. „Ministerstwo Bezpieczeństwa Narodowego”. Niemniej, żadna z reform nie została zrealizowana, a w dobiegającym końca roku 2019 również jesteśmy świadkami debaty na ten temat.
Siedziba Agencji Wywiadu, fot. Panek, na licencji CC BY-SA 4.0 Po pierwsze, wskazuje się na konieczność oddzielenia służb mających funkcje wywiadowcze od tych, które mają funkcje policyjne oraz bardziej klarownego podziału kompetencji. Przykładem jest ABW, która funkcjonuje w obu obszarach, zajmując się wybranymi rodzajami przestępstw. W efekcie tego rywalizuje ona z innymi instytucjami, takimi jak Centralne Biuro Antykorupcyjne, Centralne Biuro Śledcze Policji czy Krajowa Administracja Skarbowa. Często zwraca się uwagę na brak jasnego określenia, co właściwie służby specjalne od tych, które specjalnymi nie są, odróżnia. Obecnie funkcjonujących 5 służb zostało bowiem nazwanych tak przez ustawodawcę w art. 11 ustawy o ABW, ale ich kompetencje oraz uprawnienia pokrywają się z innymi instytucjami, które tego miana nie noszą.
Drugim ważnym postulatem, jaki w 2019 roku wybrzmiewa w debacie, jest wydzielenie niezależnego organu, sprawującego funkcje kontrolne. Tego typu instytucje funkcjonują w innych krajach europejskich, w formie sądów albo wyspecjalizowanych instytucji. Również w Polsce są przedstawiane konkretne propozycje, jak mógłby on funkcjonować. Ich podstawowymi zaletami są autonomia polityczna oraz permanentny charakter, skutkujący m.in. specjalizacją i profesjonalizacją pracujących w nich urzędników. Instytucja taka mogłaby pełnić również rolę organu odwoławczego. Jak bowiem pisze jeden z ekspertów:
W Polsce kontrola nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi – bo tak ustawowo określa się działalność inwigilacyjną – pozostawia wiele do życzenia. Koronny przykład: nadal żaden niezależny organ nie rozpatruje skarg obywateli na tego typu działalność służb specjalnych i policyjnych.
Polecamy e-book Tomasza Leszkowicza – „Oblicza propagandy PRL”:
Ochrona informacji niejawnych to skomplikowana sprawa
Jedną z funkcji wykonywanych przez polskie służby kontrwywiadowcze jest ochrona informacji niejawnych, tj takich, których ujawnienie narazi Rzeczpospolitą na szkodę. Dostęp do nich jest uzyskiwany poprzez tzw. poświadczenie bezpieczeństwa, które są wydawane dla osób indywidualnych, jak i podmiotów gospodarczych. Takim postępowaniom podlegają nie tylko sami funkcjonariusze służb, ale również wybrani urzędnicy państwowi oraz niektórzy przedsiębiorcy. W zależności od poziomu tajności dokumentów do których ma zostać uzyskany dostęp, przeprowadzane są dwa rodzaje postępowań sprawdzających - zwykłe lub poszerzone. W przypadku dokumentów o klauzuli „ściśle tajne” oraz „tajne” sprawdzane są m.in. stan zdrowia, miejsca pobytu, znajomości oraz status majątkowy. Szacuje się, że rocznie wydawanych jest ok 10 tys. takich poświadczeń przy ok. 30-40 odmów. Pokazuje to ogrom pracy, jaki musi być włożony w coroczne sprawdzenie tysięcy obywateli.
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego Paweł Wojtunik, fot. Sejm Rzeczpospolitej Polskiej Katarzyna Wojtunik, na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Na tych samych warunkach 3.0 Polska Wyzwania związane z prowadzonymi przez wojskowy kontrwywiad na przełomie XX i XXI wieku postępowaniami opisano w plastyczny sposób w recenzowanym na Histmagu „Hajlajfie” :
Ustawa o dopuszczeniu do informacji niejawnej i poświadczeniach, która weszła w życie raptem dwa lata wcześniej, zasypała służbę białymi teczkami. (…) Stało się to dla oficerów WSI istnym dopustem bożym. Należało bowiem przegrzebać się przez życiorysy, rozpytywać, badać, sprawdzać i dociekać. (…) Rychło okazało się, że odbija się to na pracy operacyjnej.
Jak usprawnić ochronę tajnych danych?
Wśród obecnie wymienianych trudności znajdują się długotrwałość postępowań (trwające aż do 2 lat) oraz brak kontroli następczej w przypadku wydania i niejasna procedura odwoławcza w przypadku wydania odmowy. Wreszcie, niejawność postępowań powoduje, że ich wyniki spotykają się z zarzutem o arbitralność. Jak wskazuje były funkcjonariusz ABW Czesław Rybak:
Wiele razy służby specjalne instrumentalnie wykorzystywały możliwości związane z nadawaniem lub odbieraniem poświadczeń bezpieczeństwa umożliwiających dostęp do informacji niejawnych a tym samym pełnienie określonych funkcji w Państwie. Również brak precyzyjnych uregulowań i swoista dowolność decyzyjna odnośnie świadectw bezpieczeństwa przemysłowego powoduje, iż to służby specjalne decydują o powodzeniu działań biznesowych.
Rozwiązaniem, które mogłoby usprawnić ten proces byłoby utworzenie niezależnego od rządu organu, który wydawałby poświadczenia bezpieczeństwa. Jest ono stosowane w różnych europejskich państwach, również postkomunistycznych. Po jego powstaniu służby stałyby się nie głównym decydentem, ale stroną w postępowaniu o uzyskanie dostępu do informacji niejawnych. Jednocześnie pozwoliłoby to na odciążenie ABW, której obecne zaprzęgnięcie do tych zadań powoduje odciągnięcie funkcjonariuszy od innych działań. Zatem, w świetle niedostatecznych zasobów, jakie Polska przeznacza na służby, byłoby to również posunięcie racjonalne ekonomicznie.
Ministerstwo Obrony Narodowej, fot. Gnesener1900, na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Na tych samych warunkach 3.0 Podsumowanie
Zdaniem G. Małeckiego „zwlekanie z modernizacją, anachronicznego i nieefektywnego, modelu polskich służb specjalnych grozi nam poważnym osłabieniem zdolności państwa do zapewnienia bezpieczeństwa narodowego”. Tymczasem, jak pisze prof. A. Gruszczak:
Elity III Rzeczypospolitej w trakcie 30-letniej historii nie wytworzyły — i zasadniczo nie podjęły poważnych wysiłków w tym celu — kultury demokratycznego państwa prawa, którego instytucje służyłyby bezstronnie i odpowiedzialnie społeczeństwu obywatelskiemu. Dotyczy to także służb specjalnych, szczególnie podatnych na upolitycznienie i instrumentalne traktowanie przez kolejne ekipy rządowe i popierające je koalicje parlamentarne.
Wprowadzenie niezależnych instytucji kontrolnych miałoby pozytywny wpływ na większą przejrzystość tego sektora, co w efekcie zwiększyłoby zaufanie społeczeństwa również do państwa. Jak wskazują przytoczone badania oraz skutecznie prowadzona selekcja funkcjonariuszy, jest ku temu potencjał. W sytuacji, kiedy z roku na rok podziały społeczno-polityczne stają coraz ostrzejsze, stworzenie prawdziwie apolitycznych organów RP byłoby krokiem ku porozumieniu Polaków. A o tym, jak ważna jest ta spójność, przypomina historia - podzielona i skłócona Polska stawała się łatwym łupem.
Inspiracją do powstania tekstu był raport Fundacji Instytut Bezpieczeństwa i Strategii pt. „Wyzwania dla Bezpieczeństwa Współczesnej Polski”.
Publikacje, do których odwołuje się treść artykułu:
Bodnar Adam, Borkowski Tomasz, Cichocki Jacek, Klicki Wojciech, Kładoczny Piotr, Rapacki Adam, Rudzińska-Bluszcz Zuzanna, „Osiodłać Pegaza” Przestrzeganie praw obywatelskich w działalności służb specjalnych – założenia reformy, wrzesień 2019, [w:] panoptykon.org, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://panoptykon.org/sites/default/files/osiodlac_pegaza_-_jak_powinien_wygladac_nadzor_nad_sluzbami._raport_ekspertow.pdf
Gruszczak Artur, Bez powrotu do przeszłości, [w:] Fundacja Instytutu Bezpieczeństwa i Strategii, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://fibis.pl/zagadnienia/bez-powrotu-do-przeszlosci/
Kafir, Łukasz Maziewski - „Hajlajf. Czysta prawda o brudnej służbie" - recenzja i ocena, 3 grudnia 2019, [w:] Histmag.org, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://histmag.org/Kafir-Lukasz-Maziewski-Hajlajf.-Czysta-prawda-o-brudnej-sluzbie-recenzja-i-ocena-19803
Kolaszyński Mateusz, Niezależne organy eksperckie – sposób na kontrolę działalności inwigilacyjnej służb specjalnych i policyjnych?, [w:] Fundacja Instytutu Bezpieczeństwa i Strategii, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://fibis.pl/niezalezne-organy-eksperckie-sposob-na-kontrole-dzialalnosci-inwigilacyjnej-sluzb-specjalnych-i-policyjnych/
Kolaszyński Mateusz, Sejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych w latach 2015-2019, [w:] Fundacja Instytutu Bezpieczeństwa i Strategii, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://fibis.pl/zagadnienia/sejmowa-komisja-do-spraw-sluzb-specjalnych-w-latach-2015-2019/
Komunikat z badań, nr 44/2019, wyd. Centrum Badania Opinii Społecznej, [w:] cbos.pl, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2019/K_044_19.PDF
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. 2018 poz. 2387, http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20180002387
Małecki Grzegorz, Polska potrzebuje systemu ochrony interesów ekonomicznych na miarę współczesnych wyzwań, 14 czerwca 2018, [w:] defence24.pl, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://www.defence24.pl/plk-malecki-polska-potrzebuje-systemu-ochrony-interesow-ekonomicznych-na-miare-wspolczesnych-wyzwan
MSW tłumaczy reformę służb specjalnych za pomocą infografiki, 12 sierpnia 2013, [w:] energetyka24.com, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://www.energetyka24.com/msw-tlumaczy-reforme-sluzb-specjalnych-za-pomoca-infografiki
Nadzór nad służbami specjalnymi, 26 sierpnia 2014, [w:] nik.gov.pl, [dostęp; 18 grudnia 2019], https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nadzor-nad-sluzbami-specjalnymi.html
NIK kontroluje służby specjalne, 29 listopada 2012, [w:] nik.gov.pl, [dostęp; 18 grudnia 2019], https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-kontroluje-sluzby-specjalne-rozmowa.html
NIK o systemie naboru do Policji i służb specjalnych, 06 maja 2013, [w:] nik.gov.pl, [dostęp; 18 grudnia 2019], https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-systemie-naboru-do-policji-i-sluzb-specjalnych.html
Raport Fundacji Instytut Bezpieczeństwa i Strategii Wyzwania dla bezpieczeństwa współczesnej Polski, Instytut Bezpieczeństwa Strategii, październik 2019, [w:] fibis.pl, [dostęp: 18 grudnia 2019] https://fibis.pl/wp-content/uploads/2019/10/RAPORT-Wyzwania-dla-bezpiecze%C5%84stwa-wsp%C3%B3%C5%82czesnej-Polski-FIBiS.pdf
Rybak Czesław, Jak uniemożliwić służbom zawłaszczenie systemu ochrony tajemnic państwa?, 15 sierpnia 2019, [w:] infosecurity24.pl, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://www.infosecurity24.pl/jak-uniemozliwic-sluzbom-zawlaszczenie-systemu-ochrony-tajemnic-panstwa
Rybak Czesław, Poświadczenie Bezpieczeństwa – Co służby wiedzą o sytuacji finansowej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli?, [w:] Fundacja Instytutu Bezpieczeństwa i Strategii, [dostęp: 18 grudnia 2019], https://fibis.pl/zagadnienia/poswiadczenie-bezpieczenstwa-co-sluzby-wiedza-o-sytuacji-finansowej-prezesa-najwyzszej-izby-kontroli/
